реферат скачать
 

Трансферты в Российской системе бюджетного федерализма

местную автономию.

Отсутствие в законе формального распределения ответственности за

расходы создавало проблемы в течение почти всего переходного периода.

Бюджетные ассигнования вплоть до недавнего времени были продолжением

ассигнований де-факто в бывшем СССР, когда произвольные изменения в

ассигнования проводились через законы о годовых бюджетах. В первые годы

переходного периода попытка передать ответственность за расходы, в

частности по капитальным и социальным затратам, субнациональным бюджетам

при отсутствии адекватного распределения доходов и недостаточно

согласованных системах распределения налоговых доходов и безвозмездных

перечислений создали серьезное давление на субнациональные бюджеты. Во

многих случаях, несмотря на некоторые успехи в прояснении вопросов

распределения расходов, по целому ряду параметров распределение

ответственности за расходы не соответствует требованиям ясной, стабильной и

прозрачной системы для проведения эффективной децентрализации.

Хотя фактическое распределение в широком плане следует

международным нормам, которые предусматривают распределение национальных

общественных благ и задач на центральном уровне, а региональных и местных

общественных благ на их соответствующих уровнях (Таблица 1), отсутствие

прозрачной и последовательной правовой базы оказало сильное отрицательное

влияние на работу системы, а возникшие вследствие этого неясности в

распределении подорвали подотчетность на разных уровнях государственного

управления. Самый важный источник неоднозначности по-прежнему заключается в

распределении ответственности по регулированию и нормированию. В частности,

роль отраслевых министерств, а также центральных и федеральных ведомств не

была должным образом прояснена или адаптирована к нуждам децентрализованной

системы управления. Это привело к тому, что центральные ведомства

продолжают регулировать и выпускать декларативные нормы, которые

непосредственно влияют на положение с расходами субнациональных бюджетов.

Нечеткое разделение ответственности за регулирование, финансирование и

выполнение правил в случаях параллельной ответственности, в частности, за

социальные расходы, и отсутствие эффективных институтов координации привели

к широкому распространению непрофинансированных поручений, требований о

расходах, которые перекладываются на субнациональные бюджеты при отсутствии

адекватного федерального финансирования. Такие поручения без финансирования

служили для того, чтобы ограничивать действительную бюджетную автономию

субнациональных органов управления, и возлагали дополнительные требования

на их и так урезанные бюджеты. В дополнение к этому субнациональные органы

управления медленно освобождали свои бюджеты от вмешательства в частный

рынок, предоставляя субсидии на жилье и коммунальные услуги, в том числе

государственным коммунальным предприятиям, которые составляли большую долю

их расходов. Проблема нечеткого распределения расходов была особенно острой

на уровне региональных, местных бюджетов, причем региональные органы

пользовались большой свободой действий в отношении ассигнований подчиненным

им местным органам управления.[32]

Величина ФФПР в 1994 г. определялась в размере 22% НДС (кроме НДС

по импортным товарам), в 1995 г. - 27%, в 1996 г. законом "О федеральном

бюджете" было установлено, что фонд формируется за счет 15% (с 1998 г. -

14%) налоговых поступлений в федеральный бюджет за исключением ввозных

таможенных пошлин и подоходного налога с физических лиц (до 1997 г. 10%

подоходного налога с физических лиц подлежало зачислению в федеральный

бюджет).

Допустим, в федеральный бюджет поступило лишь 75% законодательно

установленных средств, соответственно каждый субъект Федерации в лучшем

случае получит 75% установленного ему уровня. Иными словами, факт

законодательного внесения субъекта в число получателей средств ФФПР не

означает, что он реально их получит. В 1994-1997 гг. доли субъектов

Федерации в ФФПР регулярно не соблюдались. Поэтому руководители

региональных финансовых органов вынуждены проводить в Москве даже больше

времени, чем на местах, выбивая очередную порцию финансовой поддержки. Так

обстоят дела с самой прозрачной частью межбюджетных отношений (ФФПР), еще

хуже - со скрытыми от посторонних глаз взаимными расчетами, бюджетными

ссудами (фактически превратившимися в дополнительные дотации), средствами

внебюджетных фондов (которые формально не относятся к межбюджетным

отношениям, но на практике используются для балансирования региональных

бюджетов).

Не секрет, что решение многих финансовых вопросов больше зависит

от текущего взаимодействия федеральных и региональных органов

исполнительной власти, чем от установленных законом правил. Скажем, высокая

бюджетная обеспеченность Москвы, Самарской и Свердловской областей во

многом обусловлена тем, что при командном перераспределении средств между

регионами и благодаря близости их руководителей к "кормушке" туда

десятилетиями направлялись крупные бюджетные капиталовложения в ущерб

Читинской области, Алтайскому краю и другим территориям, у которых теперь

низкая бюджетная обеспеченность.

При отсутствии стабильного правового поля в расходовании средств

федерального бюджета распространенным способом "выбивания" финансовой

поддержки стал политический шантаж в регионах (от забастовок и рельсовой

войн до угроз прихода к власти лидеров-экстремистов). Федеральные органы

власти засыпаны просьбами о дополнительной финансовой помощи и прогнозами

катастрофических политических последствий в случае отказа. В результате

принимаются опасные решения, удовлетворяющие экономически необоснованные

требования, а реальные нужды регионов отодвигаются на второй план.

К сожалению, Концепция положение не улучшает. Поэтому появляются

предложения создать систему безусловного исполнения федерального

законодательства, поставить преграды нарушениям в сфере расходования

средств федерального бюджета по отдельным направлениям. В частности,

применительно к ФФПР, по мнению специалистов, целесообразно установить

(указом Президента РФ или постановлением правительства) твердый порядок

финансирования фонда в течение года. Он исключал бы финансирование одного

региона за первое полугодие, скажем, на 90% запланированной на год суммы, а

другого - лишь на 5%. Фактическое финансирование регионов на 20-е число

месяца, следующего за отчетным, не должно быть выше или ниже

среднероссийского исполнения ФФПР более чем на 5%. Предположим, ФФПР в

среднем по России исполнен на 15%. Тогда каждый регион должен быть

профинансирован минимум на 14,25% (на 5% меньше суммы, запланированной в

федеральном бюджете) и максимум на 15,75%.

Необходимость введения 5-процентного ограничения обусловлена тем,

что часть ФФПР финансируется путем повышения ставок перечисления НДС,

собранного на данной территории, в бюджет субъекта Федерации. Иными

словами, если единой для всех регионов ставкой расщепления НДС является

деление его в пропорции: 25% - в региональный бюджет, 75% - в федеральный,

то при исполнении ФФПР может быть решено, что в федеральный бюджет поступит

60% собранного налога, а дополнительные 15% будут направлены для

финансирования ФФПР на территории. В процессе исполнения бюджета мгновенно

отреагировать на изменение поступления НДС невозможно, поэтому требуется 5-

процентный лаг для выделения средств ФФПР. С другой стороны, Минфин должен

выполнить указанное требование лишь к 20-му числу месяца, следующего за

отчетным, что даст ему достаточно времени для взаиморасчетов и иных

операций по исполнению федерального бюджета.

Высказывается надежда, что такой подход поможет обеспечить

верховенство закона в межбюджетных отношениях, без чего даже самая

идеальная концепция реформирования межбюджетных отношений не приведет к

положительным результатам.

Возможно, будет больше порядка и благодаря Бюджетному кодексу,

который принят 12 августа 1998 г. Согласно БК при недофинансировании

бюджетополучатель или бюджетник может судиться с Минфином, а при наличии

собственной задолженности по налогам требовать проведения взаимозачета.

Таким образом, создаются нормальные условия для прекращения бесконечной

дискуссии между Госналогслужбой и Минфином, с одной стороны, и РАО "ЕЭС",

"Газпромом", с другой, о том, кто кому и сколько должен, кто первый должен

заплатить. Благодаря жестким и понятным процедурам межбюджетных отношений и

казначейскому исполнению бюджета не придется разводить руками в ответ на

наболевший вопрос - где конкретно находятся бюджетные деньги, перечисленные

из центра в регионы? Несомненное достоинство Бюджетного кодекса - детально

прописанная процедура разработки (Минфин) и утверждения (Госдума) бюджета.

Но не стоит идеализировать документ. В одночасье он не решит ни

бюджетные проблемы на федеральном уровне, ни финансовые проблемы в

регионах, хотя и создаст общие для всех правила, блокируя ситуацию, когда

одному региону достается 200% положенных федеральных дотаций, а другому - в

10 раз меньше. [33]

С помощью четкой, последовательной и стабильной правовой и

нормативной базы, которая позволяет более прозрачными и предсказуемыми

методами распределить роли между органами управления различных уровней,

можно добиться существенного повышения стимулов в целях обеспечения

надежного бюджетного управления и ответственности. Для этого потребуется

подготовить и внедрить целый комплекс новых законов (таких как Часть II

Налогового кодекса), поправок к существующему законодательству, чтобы

избавиться от несоответствий между главными бюджетными законами (Налоговым

и Бюджетным кодексами и Законом о местном самоуправлении, Законом о

финансовых основах местных бюджетов), а также улучшения законодательных

принципов субрегионального заимствования. Разработка вспомогательных

федеральных положений для региональных и местных органов управления в

области бюджетной классификации, раскрытии информации, регистрации долговых

обязательств и т.д. позволила бы добиться большего соответствия между

стандартами в разных регионах. Кроме того, субнациональным органам

управления необходимо принять региональные и местные законы и нормативы,

которые будут соответствовать федеральным законам (например, в области

распределения налоговых доходов и трансфертов муниципалитетам), благодаря

которым повысится ответственность и прозрачность бюджетного процесса. В

законах и правилах необходимо также прояснить ответственность внутри

региональных и местных органов управления и законодательных органов за

подготовку, утверждение, исполнение бюджетов и контроль за ними.[34]

Глава 3

3.1 Реформирование межбюджетных отношений.

Налогово-бюджетные взаимоотношения между федеральными,

региональными (субъекты Федерации) и местными органами власти и управления

(межбюджетные отношения) являются одним из ключевых факторов экономического

и политического развития России. Эффективная система межбюджетных отношений

должна обеспечивать для региональных и местных властей стимулы повышать

качество предоставляемых населению бюджетных услуг, ответственно управлять

общественными финансами с учетом нужд и запросов местного населения,

поддерживать экономическое развитие при оптимальном использовании

налогового и ресурсного потенциала территорий. Одновременно она является

важнейшей предпосылкой развития в России реального федерализма -

территориальной формы демократии. Сложившаяся, во многом стихийно, к

середине 1990-х годов система межбюджетных отношений не обеспечивала

решения этих задач. Необходимость ее коренного реформирования и создания в

России реального бюджетного федерализма неоднократно подчеркивалась на

самом высоком политическом уровне, в решениях органов законодательной и

исполнительной власти Российской Федерации.

Межбюджетные отношение нашли свое отражение и в Бюджетном кодексе РФ,

принятом в 1998 году, где они определены, как отношения между органами

государственной власти Российской Федерации, органами государственной

власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

Межбюджетные отношения, согласно Бюджетному кодексу, основываются

на принципах:

o распределения и закрепления расходов бюджетов по определенным уровням

бюджетной системы Российской Федерации;

o разграничения (закрепления) на постоянной основе и распределения по

временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы

Российской Федерации;

o равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, равенства

бюджетных прав муниципальных образований;

o выравнивания уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов

Российской Федерации, муниципальных образований;

o равенства всех бюджетов Российской Федерации во взаимоотношениях с

федеральным бюджетом, равенства местных бюджетов во взаимоотношениях с

бюджетами субъектов Российской Федерации.[35]

Принятый в 1997 г. федеральный закон "О финансовых основах

местного самоуправления" не оправдал возлагавшихся на него надежд.

Взаимоотношения между региональными и местными бюджетами остаются

неупорядоченными и непрозрачными при весьма низкой степени реальной

финансовой самостоятельности и ответственности органов местного

самоуправления. В связи с этим Минфином России были подготовлен и разослан

в федеральные министерства и в регионы проект Методических рекомендаций по

регулированию межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации.

После его доработки с участием заинтересованных министерств и ведомств,

представителей региональных и местных финансовых органов, органов местного

самоуправления данный проект предполагается утвердить в качестве

официального документа федерального уровня.

Формирование эффективной системы бюджетного федерализма должно

начинаться с четкого и понятного для граждан разграничения ответственности

властей разных уровней за финансирование расходов. До 1998 г. эта важнейшая

сфера оставалась неурегулированной. Вступивший в силу Бюджетный кодекс в

определенной степени прояснил закрепление расходных полномочий и

ответственности властей разных уровней, однако этого недостаточно для

достижения целей реформы межбюджетных отношений. В связи с этим Минфин

России впервые провел полную инвентаризацию нормативно-правовых актов,

регламентирующих расходные обязательства и полномочия властей разных

уровней, и на ее основе составил базовую схему закрепления расходных

полномочий за федеральными, региональными и местными бюджетами на основе

четких принципов (территориального масштаба, приближения расходов к

населению, эффективности). Были подготовлены соответствующие поправки к

Бюджетному кодексу, включенные в общий пакет поправок, вносимый в

Правительство Российской Федерации в 2000 г.[36]

Создание основ рыночной экономики в Российской Федерации,

становление новой государственности на федеративных началах требуют

проведения адекватной бюджетно-финансовой политики. Это обуславливает

необходимость реформирования бюджетного устройства и бюджетного процесса в

Российской Федерации, требует разработки эффективной системы бюджетного

федерализма и совершенствования механизма финансовых взаимоотношений между

федеральным центром, субъектами Российской Федерации и органами местного

самоуправления.

Чтобы правильно определить направления реформирования межбюджетных

отношений, требуется, прежде всего, определить сущность такого понятия, как

"бюджетный федерализм", который в федеративном государстве предопределяет

основные требования к механизму межбюджетных отношений. Сущность его

раскрывается через следующие принципы:

. единство общегосударственных интересов и интересов населения как

основа сбалансированности интересов всех трех уровней власти по

бюджетным вопросам;

. сочетание принципов централизма и децентрализма при

разграничении бюджетно-налоговых полномочий, расходов и доходов,

распределение и перераспределение последних в консолидированные

бюджеты субъектов Федерации на объективной основе;

. высокая степень ответственности власти каждого уровня за

сбалансированность бюджета, бюджетную обеспеченность, исходя из

налогового потенциала на соответствующей территории, имея в виду

и предоставление им необходимой для этого налоговой инициативы;

. активное участие субъектов Федерации в формировании и реализации

бюджетно-налоговой политики государства, включая межбюджетные

отношения.

Только совокупность перечисленных принципов бюджетного федерализма

может обеспечить наиболее полную его реализацию. С учетом этого ведущими

экономистами, работающими в области бюджетных отношений, дается следующее

определение понятия "бюджетный федерализм". "Это отношение на основе

сочетания принципов централизма и децентрализма между федеральными органами

власти и органами власти субъектов Федерации по поводу формирования и

реализации бюджетной политики государства, разграничения бюджетно-налоговых

полномочий, расходов и доходов, распределения и перераспределения последних

между федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами субъектов

Федерации при высокой степени самостоятельности территориальных бюджетов,

исходя из необходимости единства общегосударственных интересов и интересов

населения, проживающего на территории субъектов Федерации и входящих в них

муниципальных образований". [37]

За последние годы система межбюджетных отношений и состояние

региональных и местных бюджетов в Российской Федерации претерпели

существенные изменения. Еще в первой половине 1990-х гг., точнее со второго

квартала 1994 г., кардинально изменились принципы межбюджетных отношений,

когда наряду с другими мероприятиями по формированию новых, федеративных

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11


ИНТЕРЕСНОЕ



© 2009 Все права защищены.